试论方志事业管理的任务、原则和方法

    一、方志事业管理的基本任务
    方志事业管理的根本宗旨和目的是为建设中国特色社会主义服务，为全社会了解和认识国情、省情、县情提供全面、系统、准确、翔实的地情资料和信息。这种质的规定性决定了方志事业管理的基本任务。具体来说，有5个方面：
    (一)规划方志事业的发展目标，并围绕发展目标编制长期和短期计划。方志事业的内容尽管在工作性质和分工上有很大差异，但都是围绕认识与记述地情而展开，因此，具有相对的稳定性。从这种稳定性的现象看容易使人产生一种错觉：既然方志事业具有稳定的内容，那么制定发展规划就没有必要。但实际上，伴随稳定性而来是一成不变的惰性，因循守旧，不思变革，往往使方志事业滞后于时代的发展。要克服这种惰性就必须顺应时代发展的要求和经济建设社会发展的趋势，规划方志事业的发展目标，使方志事业的各项活动适应建设中国特色社会主义的总要求。所谓发展目标，是指方志事业在一定时期内预定达到的数量指标和质量指标。有了正确的发展目标，就能调动方志工作者的积极性，才能有计划、有目的地分配和使用人力、财力、物力，并有利于克服领导管理工作的盲目性和瞎指挥。随着时代的迅猛发展，修志周期越来越短，“上一届志书完成之日，实际即下一届修志开始之日”［1］，间隔期较旧志已大大缩短；各地普遍开展的多年一鉴也必须遵循年鉴的自身规律改为一年一鉴；地情资料的收集、整理与系统研究、地方史研究、旧志整理、方志理论研究等等都成为一种客观需要。这就决定了方志机构必须制定方志事业的发展目标，以及实现发展目标的规划和步骤。同时，还必须编制长期和短期计划，从计划上体现发展目标的要求，并以此指导方志事业活动沿着建设中国特色社会主义方向前进。
    (二)组织完成编纂志书的主体任务，同时开展其它各项方志工作。方志事业管理应摆正主体任务和其它各项方志工作的位置，正确处理好主次关系，在确保主体任务的基础上，组织开展其它各项工作。
    编纂志书是方志事业的根本所在，任何时候都不能动摇它的主体地位。但同时也应该看到，建设中国特色社会主义对了解与认识地情的需求是多方面、多层次的，既需要历史性的，也需要现实性的；既需要综合性的，也需要专题性的；既需要系统性的，也需要个体性的；既需要文字性的，也需要视听性的；等等。因此，编辑年鉴、研究地情、编辑专题资料、收储地情资料与信息、整理旧志以及研究地方史，就成为方志事业管理不可缺少的任务。这些任务，一方面是社会了解与认识地情的必要补充和辅助手段，另一方面又拓宽了方志机构的工作领域，使方志事业更加贴近社会、贴近时代。从纵向上说，这些任务的增加是方志事业发展的必然结果；从横向上说，这些任务的增加是时代发展对方志事业提出的新要求。由此可见，组织完成这些任务的重要现实意义。但它们毕竟不能替代地方志书，因为“作为科学的系统的全面的资料性著述，新编地方志也可以说是我们这个伟大变革时代的科学记录，不仅在当前有重要价值，而且可以传诸后世，具有长久的认识价值和科研价值”［2］。明确这一点，不仅对规划方志事业发展目标具有重要的指导意义，而且对全面完成方志事业的各项任务更具有直接的现实意义。
    (三)组织开展质量监督和检验活动，全面提高各项方志产品的质量。方志产品(即方志成果)属于精神产品，同物质产品一样必须讲究质量，而且比物质产品的质量要求更高、更严。否则，社会效益和经济效益就无从谈起。因此，质量第一是方志事业管理的出发点和归宿点。作为产品生产的中心环节，质量管理必须贯穿方志事业管理的全部过程。作为精神产品，方志产品的主要表现手段是文字，同时也包括视听手段。尽管和物质产品有很大不同，但质量管理方式都是一致的：即监督和检验。所谓监督，就是对各种方志产品生产过程中的各个环节，用监察和督促的方法检查其是否按照质量标准进行生产的过程。所谓检验，是指对各种方志资料、初稿、讨论稿、送审稿及出版后的成品，用评议审查、验收、评论等方法以检查其是否合乎质量标准的过程。对每一项方志产品而言，监督贯穿在整个产品生产过程之中，是依靠行政手段而进行的质量管理：检验则不同，具有阶段性，是依靠学术手段而进行的质量管理。二者相辅相成，形成质量管理的有机整体，从而能够有效地促进方志产品质量的全面提高。方志产品的质量概念是一个综合指标，包括政治质量、资料质量、体例质量、表述质量、印刷质量、校对质量和装帧质量等，构成一个完整的质量体系。因此，监督的范围和检验的内容具有全面性，应涵盖每一个方面和每一个环节而不能有所疏忽，否则，全面提高方志产品质量的目标将难以实现。
    (四)提高效率，全面实现方志事业的综合效益。方志事业的效益是一个综合概念，有两层含义：一层是方志事业的劳动效益，即投入产出效益。作为精神产品的方志产品，和物质产品生产一样要进行成本核算，讲求经济效益。一层是方志产品必须投放社会，而不能束之高阁。它们为社会所利用产生的效益，从时间上说，既有近期效益，也有长远效益。从类型上说，既有社会效益，也有经济效益。二者是统一的，投入产出的效益高，就能有效节约时间和成本，尽可能早地投放社会，为社会所利用而发挥效益。投放社会的时间越早，产生效益的时间也就越早。因此，方志事业效益问题的根本前提是工作效率问题。与反映工作效用和质量的效益相比，效率则是反映了工作的速度和数量。其含义是指单位时间内完成的工作量，即单位时间被利用的价值。方志事业所消耗的人力、财力、物力都是各级政府提供的，本着节约的原则树立效率观念，提高工作效率，在单位时间内，用尽量少的消耗完成尽量多的工作量，实现工作的高效率，进而达到方志事业效益的全面实现。“效率就是生命”、“时间就是金钱”，这些物质产品生产领域的口号同样适用于方志事业，有效地节省并利用了工作时间就能出效率、出效益。
    (五)建设方志队伍，造就一与支方志事业发展相适应的专业队伍。一切事业的兴衰成败关键在人，方志事业也是如此。“修志之要，在于得人”。作为长期的基础性文化建设事业，“加强地方志专业队伍的建设是保证地方志事业健康发展的根本大计”［3］，因此，造就一支与方志事业发展相适应的专门队伍是方志事业管理的一项经常性工作。方志队伍的建设方向是综合型的专业人才，这是由方志事业性质所决定的。其基本素质包括德、识、才、学、体5个方面：①“德”是指方志工作者不仅要有正确的政治立场和政治方向，而且要有存真求实的精神，以及谦虚谨慎、献身事业的良好品德，才能驾驭方志事业这个千秋大业；②“识”是指方志工作者要有认识事物的敏锐性和深刻性，以及对事物发展的预见性和洞察力，才能及时、准确地对事物作出正确的分析和评价；③“才”是指方志工作者不仅要有学习各种知识并予以有效运用的能力，而且要有组织能力和社会活动能力，才能娴熟自如地从事方志事业的各项工作；④“学”是指方志工作者必须具备广博的学问和知识。不仅要掌握马克思主义的基本理论和方志专业知识，而且要懂得各学科的基本知识，同时还必须具备良好的语言文字修养，才能解决业务工作中出现的各种问题；⑤“体”是指方志工作者不仅要有健康的体魄，而且要有良好的心理素质，才能支持方志事业这项艰苦的脑力劳动。上述5个方面处于一个矛盾统一体和矛盾运动过程之中，相互促进、相互制约、相辅相成。德是灵魂，是识、才、学、体发展的内在动力；识、才、学是方志工作者的智能、本领，是方志工作者发展和成功的基本条件，而识以才、学为基础，才、学又以识指导；体是识、才、学的物质基础。方志工作者在方志事业活动过程中，需要知识和体魄，知识要有能力驾驭和运用，驾驭和运用又要有知识的指导，但最根本的还是德的统帅。因此，造就一支与方志事业发展相适应的方志队伍决非一日之功，应有长期的规划，并进行经常性的培训。
    二、方志事业管理的基本原则
    方志事业管理是按照方志事业活动的客观规律进行的管理活动，它所遵循的基本原则是方志事业活动规律的反映，具体地说有如下5项：
    (一)党委领导与政府主持统一的原则。党委领导、政府主持的格局是方志事业在继承方志官修制度传统的基础上形成的，既体现了中国共产党是社会主义事业领导核心的地位，又反映了方志事业是政府行为的性质。方志事业作为政府行为的基础性文化建设事业，属意识形态领域范畴。党对方志事业的领导是政治、思想和组织领导。党的政治领导是对方志事业政治原则、政治方向、重大决策的领导和向政府推荐方志机构的领导干部，也就是用党的路线、方针、政策指导方志事业的各项工作；党的思想领导是坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为方志事业的指导思想，以实事求是的思想路线认识与记述地情，向方志工作者宣传党的路线、方针、政策，把党的主张变成全体方志工作者的自觉行动；党的组织领导是通过方志机构党的干部、共产党员和党的组织带领、组织方志工作者为完成方志事业的各项工作而努力奋斗。作为一项政府行为，方志事业是在政府直接主持下进行的。政府不仅要规划、规范方志事业的发展，领导方志机构按照方志事业的客观规律开展各项工作，而且要为方志事业发展提供必要的人力、财力、物力及各种物质条件，以保证方志事业沿着社会主义方向顺利发展。因此，党委领导、政府主持是统一的。党的领导为方志事业沿着正确的路线和方向实行管理提供了政治、思想和组织保证，而政府主持则为方志事业管理提供了物质保障。党委领导与政府主持统一原则是方志事业管理基本原则中的首要原则。
    (二)行政管理与学术管理相结合的原则。行政领导与学术领导相结合的原则是由方志事业的双重性特征所决定的。方志事业是一项政府行为，必须运用国家权力予以实施。同时又是一种学术劳动，必须坚持“专家修志”的原则，按照学术劳动的规律进行管理。行政管理能够有效地协调和解决方志事业发展过程中遇到的各种困难和问题，推动方志事业全面顺利地发展；而学术管理则是协调和解决方志事业各项专业工作中的学术问题，使其更加科学实用。前者提供物质保障，后者提供科学保证，二者是统一不可分的，只有实现有机结合才能保证方志事业为建设中国特色社会主义提供有效的服务。坚持行政管理与学术管理相结合的原则，实质上就是坚持方志事业的科学性。
    (三)民主集中制原则。民主集中制是社会主义的基本组织原则，也是方志事业管理的一项基本原则。民主集中制，包括民主与集中两个方面，它是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主，即民主与集中相结合的制度。坚持民主集中制，既可以充分调动方志工作者的积极性和创造性，又能加强组织性和纪律性，保证方志事业各项业务工作的顺利完成。民主集中制在方志事业管理中的具体运用表现在两个方面：一是方志机构的领导体制必须实行统一领导和分级管理、集权与分权相结合的组织结构形式，以及责权利相结合的编研管理制度；二是方志事业学术劳动的个体性和成果形成的集体性，决定方志编研必须实行集中统一领导和分工负责相结合的组织分工形式。因此，不能离开民主讲集中，也不能离开集中讲民主，必须把高度的民主和高度的集中有机地统一起来，反对离开民主基础的官僚主义集中制和离开集中指导的极端民主化及极端个人主义倾向。
    (四)资料化和成果化统一原则。从时间进程来看，方志事业管理实际上就是一个不断资料化、不断成果化的过程。资料是方志事业的基础，占有大量、全面、系统、翔实的地情资料是完成方志事业各项业务工作的基础条件，没有资料就没有方志事业。方志机构必须通过各种渠道，收集包括文字资料、口头资料和视听资料在内的各种地情资料，并在广征博采的基础上进行周密细致的检验和鉴别工作。因此，资料工作既不是临时任务，也不是阶段性任务，而是贯穿在方志事业管理整个过程中的经常性工作。但资料化仅仅是方志事业的基础，必须转化为各种方志成果才能作用于社会，产生效益。无论是近期效益，还是长远效益，都是通过方志成果得以实现的。因此，成果化是方志事业的本质要求，和资料化一样不可或缺。资料量的多少和质量的高低，是决定成果数量和质量的第一要素。没有资料化，也就没有成果化；没有成果化，资料化也就失去了意义。成果化要求资料工作保证经常状态，而资料化则要求不断向社会推出成果，形成效益。二者密切相联，不断推动方志事业的发展。坚持资料化和成果化统一原则，实质上就是坚持方志事业管理为建设中国特色社会主义服务的宗旨和方向。
    (五)责、权、利一致性原则。与物质产品生产管理一样，方志事业管理同样要贯彻责、权、利一致性原则。实行岗位责任制不仅是方志事业发展的客观要求，而且也是按劳分配的客观要求。随着方志事业的发展，内容和任务越来越多，分工也越来越细，协作也越来越强，对岗位责任制的要求也越加迫切。职责不明就会导致混乱，无法保证工作的正常进行，无法考核工作人员的实绩，分配和职务晋升也就失去了标准和依据。
    责、权、利三者是互相联系、互相制约、不可分割的，必须有机地结合起来，在责、权、利三者关系中，责任是核心，对权限和利益起着决定作用，以责定权，以责定利。权限是责任的保证，有权无责，“权力”就失去了约束；有责无权，就很难卓有成效地开展工作。利益是责和权的基础，个人合法的利益应得到承认和保障。各级方志机构从内设机构到每个岗位、每个人，都要规定任务，明确责任和权力，并正确处理国家、集体、个人三者利益关系，真正体现责、权、利一致性。坚持责、权、利一致性原则，就必须建立岗位责任制及与之相配套的考核和奖惩制度，严格考核，严明奖惩，才能保证岗位责任制的长期而有效地实行。
    但方志机构毕竟不是权力机构，也不是经济部门，它全部工作所产生的主要是社会效益，即使是经济效益也是社会应用后产生的，而且并不为方志机构所拥有。因此，在方志机构中实行岗位责任制的时候，应正确对待方志工作者的责、权、利。方志事业是千秋大业，方志机构的每一个岗位、每一个人的责任既是工作责任，同时又是一种历史责任和社会责任，对岗位负责，就是对历史负责，对党和人民负责。岗位虽小，但责任重大。这种责任所赋予的权力是一种对历史负责的权力，对党和人民负责的权力，所带来的利益不是直接而又丰富的物质利益(资金、利润、工资、奖金等)，“艰苦、辛苦、清苦”正是方志工作者岗位在实践中的具体表现。因此，岗位责任制原则与实践所产生的矛盾，唯一解决的办法就是加强方志工作者的政治思想教育，提高他们政治责任感、历史使命感和岗位荣誉感，建立健全各项管理监督制度，才能有效地在方志事业管理中坚持责、权、利一致性的原则。
    三、方志事业管理的基本方法
    管理方法是指为保证方志事业向预定方向发展。履行管理职能和实现管理任务所采取措施、手段的总和。方志事业管理一般应采取以下方法：
    (一)行政方法。行政方法是依靠行政机构的职权，用指令性的计划、任务和行政法规、命令及各种具体规定，按民主集中制的原则来管理方志事业的方法。其特点是具有指令性和强制性。方志事业政府行为的性质，决定了它必须运用行政方法进行管理。为了有计划地组织和指导方志事业的发展，必须制订统一的方志计划，如果没有统一和集中的行政管理，没有严格的纪律，就不能保证方志事业有计划按要求发展的实现。科学的行政指示、决定、命令本身就是客观规律的具体体现，它同那种违背客观规律和民主集中制要求，脱离实际的“长官意志”没有必然联系。但必须指出的是，作为学术劳动，行政方法在方志事业管理中的运用是有限度和一定范围的(即政府对各方志协作单位、方志机构对内设机构)，对业务活动的管理主要依靠各种业务手段进行管理。
    (二)法律方法。法律方法是指把方志事业管理中比较稳定、比较成熟、带有规律性的制度、原则和方法，由国家用法律或法令、条例等形式确定下来，作为调整方志事业活动的准则。与经济活动相比，方志事业虽然比较单纯，但同样必须纳入制度化、法制化的轨道，把方志事业的指导思想、原则、内容、方法、机构、队伍建设等用法律的形式明确固定下来，使方志事业有所遵循。法律方法和行政方法一样都带有强制性，但比行政指示、决定、命令更为成熟、更为稳定、更具有权威性，违犯法律就要受到法律的制裁。因此，它是同危害方志事业的行为作斗争的有力手段，是解决方志事业发展过程中困难和问题的重要工具，同时也是实现政府方志事业计划、严肃方志编修纪律的有力保证。运用法律方法管理方志事业，必须学会运用方志法规来指导和管理方志事业的各项业务活动；做到有章可循，有法可依，各级方志行政人员都应遵守法律，按法律规定办事，使方志事业沿着法律规定的方向发展。
    (三)规范化方法。规范化方法是提高方志事业各项业务工作质量及其成果使用价值的基本方法。它是在对方志事业各项业务活动实践经验进行科学总结、论证的基础上形成的，是长期约定俗成、应当共同遵守的各种规则。方志事业规范化种类较多，包括志书编纂规范化，年鉴编辑规范化，资料收集、鉴别、保管规范化，地情研究与专题资料编辑规范化，旧志整理规范化，机关管理规范化，以及方志事业管理自身的规范化等，并各成体系。如此，志书编纂规范化就要有一个合乎志书性质、功能的整体结构、基本内容、统筹工艺、文体文风、审稿程序等标准；年鉴编辑规范同样也要有一个合乎年鉴性质、功能的整体结构、基本内容、统筹工艺、文体文风、审稿程序等标准。有了规范化标准就能够循“规”蹈“矩”，有效克服内容残缺矛盾、体例文风不符、编排紊乱等问题，避免随意性。应当指出的是，规范化是一般性原则标准，它是各专业工作运行中必须遵循的共性原则标准，而不是全部。比如专志除遵循志书编纂的共性原则标准外，还必须体现专志的特点。这种一般与特殊、共性与个性的关系并不矛盾，而是相辅相成、相互统一的。对规范化的原则、原理掌握得越熟练、越深刻，方志成果就越能体现各自的特点和特色。因此，规范化方法应当成为方志事业管理的基本方法并普遍地予以运用。
    (四)指导方法。指导方法是由纵向上下级方志机构及同级部门方志机构之间指导关系决定的。因此，指导方法只适用上级方志机构对下级方志机构及对同级部门方志机构的业务工作管理。它通常采用培训骨干、典型示范、交流经验、专题研讨、参观学习、组织评审、分类指导与个别指导相结合等手段来进行，以促进各项工作按计划全面均衡地发展。指导方法关键是解决难点问题，起到举一反三的作用。在实际运用过程中，指导方法应和规范化方法紧密结合起来，效果就更为显著。完整、成熟的规范化标准，不仅可以将共性指导内容标准化，减轻指导工作的压力，而且可以促进指导工作规范化，避免随意性和主观性。
    (五)系统分析法。按照“系统理论”，任何一级方志机构都构成一个系统。所谓系统就是把一级方志机构看成由各个相互分工协作的因素组成的动态整体，这个整体与外界环境构成一个统一整体。因此，要把方志机构的人、财、物和环境进行综合研究，实现规划、方案、程序、办法的最优化。在方志事业管理中运用系统分析法，就是把方志机构内部条件与外部条件结合起来，把主体任务与其它各项任务结合起来，把近期效益与长远效益结合起来，把定量分析与定性分析结合起来，以期达到最优计划、最优控制、最优管理的目标，实现方志事业的各项任务。
    (六)现代化方法。随着现代社会的飞速发展，运用现代化方法管理方志事业已成为一种必然的趋势。现代化方法就是使用包括激光、光导纤维、电子计算机、核物理、空间技术等一切可利用的现代手段，去认识地情、研究地情、记述地情。运用现代化方法应建立全国方志工作网络，覆盖各个地区，形成分地区、分行业、多层次的周密而又统一指挥的网络。只有这样才能保证地情研究的科学与深入、方志编修的可靠与快捷以及应用的迅速，从而使方志事业正常高效运行，与现代社会相适应。但这只是方志事业的发展目标，目前还没有条件付诸实施。不过，现在不少地方已开始运用电脑和光盘储存地情资料，运用计算机编排志书、年鉴以及各种方志成果。尽管是初步的，但毕竟已有了一个良好的开端。
    (七)社会学、心理学方法。方志工作者之间，不仅仅只是工作关系，而且还存在复杂的社会关系。这种人与人之间的工作关系和社会关系，是两种既有联系又是性质完全不同的关系。两种关系交织在一起，表现在同一个主体上，就会相互影响、相互制约，并影响人们的实践活动。人们的工作关系和社会关系，都要受到人们心理活动的作用。因此，方志机构要把方志工作者的活动引向方志事业的目标要求，把实现目标变成方志工作者的自觉行动，必须研究人们的心理作用，并用科学方法处理好人与人之间的社会关系。所谓管理的社会学、心理学方法。就是通过对方志工作者的特长、思想、情绪、态度、爱好、愿望、要求以及其社会关系的研究，对其加以引导，给予适当合理的满足，以期达到预期目标的顺利实现。鼓励参与管理、开展创先争优、建立奖惩制度等，都是常用的社会学、心理学方法。
 
    (本文原载《江西方志》1997年第1期)
 
    本文由周慧先生授权在“新越绝书”微信平台发布。

注释：
［1］《李铁映同志在中国地方志指导小组第二届第二次会议上的书面讲话》，《中国地方志》1995年第5期。
［2］《李铁映同志在中国地方志指导小组第二届第二次会议上的书面讲话》，《中国地方志》1995年第5期。
［3］《中国地方志指导小组第二届第一次会议纪要》，《中国地方志》1995年第5期。

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